От всички инструменти на демократичното управление няма по-значим от допитването до народа. Референдумът е израз на пряката воля на първоизточника на държавната власт, така че би било нормално да има не просто консултативни функции, а нещо повече – да има законово и нормативно изражение. По същество в момента допитванията до народа са напълно обезсилени (дали случайно или умишлено е въпрос на различна дискусия). За осъществяване на чл. 1, ал. 2 от Конституцията на Република България, който гласи
Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.е нужно пълно преосмисляне на настоящата система за пряко участие на народа в управлението.
Системата за провеждане на референдум в момента е[1]:
- За започване на процедура за провеждане на референдум са необходими поне 200 хиляди подписа. Това е около 2.7% от общото население на страната[2] или над 2.9% от имащите право на глас[3]. Това прави дори инициирането на процедурата трудно и тромаво.
- Внасянето на 200 хил. подписа не гарантира започването на допитване до народа. Предложението за референдум се разглежда от Народното събрание и то може по свое усмотрение да откаже провеждането му.
- Ако бъдат внесени 500 хил. подписа (над 7.2% от имащите право на глас) Народното събрание е задължено да проведе допитването до народа, но(!) въпросът на референдума се избира с гласуване на парламента.
- Дори след фактическото провеждане на референдума, условията за влизане на решението в сила са толкова завишени, че практически целият процес е политически обезкървен. Решението от допитването влиза в сила при 50% + 1 глас за едната теза и единствено ако гласуват поне същия брой хора, колкото са гласували на последните парламентарни избори. Ако някое от тези условия не е изпълнено, решението се връща за дообсъждане в Народното събрание.
Фиг. 1 Схема на процедурата за провеждане на референдум по настоящия закон, регламентиращ прякото участие на гражданите във властта[1].
Често се повдига въпросът за представителността на едно такова допитване. Вземайки предвид, че границата за влизане на партия в Народното събрание е 4% от действителните подадени гласове[4] (при 40% избирателна активност – 1.6% от изобщо имащите право на глас), това значи, че всяко допитване при същата избирателна активност има по-голяма представителност от самото Народно събрание. Парадоксът е, че по-малко представителна институция решава дали и как да бъде проведен референдумът, който е с по-голяма представителност! В допълнение, при пропорционалната система, работеща в момента в страната, тежестта на негласувалите се разпределя пропорционално на резултатите от взелите участие гласоподаватели и няма долна граница за представителността на гласуването. Няма причина да се смята, че за референдума трябва да се налагат така тежки условия, а напротив, съвсем нормално би било да се очаква (по подобие на гласуването за парламент), че невзелите участие в изборния процес са готови да приемат равнопоставено и двата възможни изхода от референдума и се отказват от правото си на глас, като оставят гласуващите да вземат окончателното решение.
Друг дискутиран проблем е цената на един референдум. Тя е съизмерима с провеждането на избори, но това е валидно само и единствено предполагайки конвенционално гласуване. При положение, че е налична система за електронно гласуване, цената на допитването до народа е практически нулева.
Разбира се, за да може да бъде процесът на провеждане на референдума валиден, трябва по подразбиране да бъдат изпълнени две прости условия:
- Въпросът да бъде еднозначен, с два възможни отговора – „да” и „не”! При провеждането на последното допитване до народа (на 27.01.2013 г.) това не беше изпълнено. Поставеният въпрос
Да се развива ли ядрената енергетика в Република България чрез изграждане на нова ядрена електроцентрала?
е ако не двусмислен, то подвеждащ, тъй като е изграден от две прости, но независими части:Да се развива ли ядрената енергетика в Република България?
иДа бъде ли изградена нова ядрена електроцентрала?
Самият факт, че зададеният въпрос не е прост и може да има противоречие в тълкуванието, въвежда възможността за погрешно тълкуване на отговора. Какво би станало, ако един хипотетичен гласоподавател желае да бъде развивана ядрената енергетика на България (например, чрез удължаване сроковете на експлоатация на АЕЦ „Козлодуй”), но не желае да бъде строена нова ядрена централа? Този човек е поставен пред сериозен проблем, понеже при отговор „не”, това може да се тълкува като нежелание за развиване на ядрената енергетика, докато гласът му „да” би означавал, че желае изграждането на нова АЕЦ. - Не бива да противоречи на конституцията! За да е изпълнено това, Конституционният съд трябва да излезе с тълкувателно решение относно валидността на въпроса. Доколкото това е забавяне на процеса, е възможно да бъде регламентиран приоритет на въпросите за референдум пред другите задачи на съда и да бъде поставен краен срок за решението (например 1 месец).
Предполагайки, че тези условия са изпълнени и референдумът е произвел решение, това решение трябва да става безусловно част от правно-нормативната база на българското законодателство, като в срок от 1 месец се обнародва в Държавен вестник – т.е. референдумът да има пряко действие (подобно на конституцията, без намеса на Народното събрание) и да има предимство пред другите вътрешни закони/актове. Това е нужно, за да бъдат създадени условия допитванията до народа да имат практическа тежест. Предвид прякото действие, референдумът не бива да подлежи и на вето от президентската институция, тъй като той директно е олицетворение на волята на избирателите. Все пак, трябва да бъдат отчетени някои особени случаи и въведени няколко прости ограничения:
- Референдумът не може да променя конституцията – Доколкото конституцията регламентира основния закон и е с приоритет пред решенията взети на референдум, удачно е едно допитване да не може да я мени. Изменянето на Конституцията трябва да остане като единствена цел и прерогатив на Великото народно събрание.
- Референдумът не може да изменя бюджета – Бюджетът е инструмент на изпълнителната власт за реализиране на политиките на дадено правителство и независимо дали правителството се избира пряко или косвено, не може да се очаква комплексността на държавните финанси да е от компетенцията на средностатистическия избирател. Освен това възможността да бъдат променяни приходните/разходните пера в движение би внесло хаос в работата на държавните институции и несигурност в бюджетното планиране.
- Референдумът не може да отменя съдебни решения или като цяло да носи юридическа тежест – Две прости съображения пораждат това ограничение: от една страна избирателят не е компетентен да взема квалифицирано отношение по съдебната практика, от друга биха се нарушили правата на съдения да получи процес съобразен със законите на страната (due process).
- Референдумът трябва да може да променя правилата за вътрешната организация и дейност на Народното събрание (включително отзоваване на народни представители), за разлика от настоящия Закон за пряко участие на гражданите в държавната власт[1], и по-точно чл. 9, ал. 2, т. 5
- На последователни референдуми може да се задават противоречащи си въпроси, като в сила влиза проведеният на по-късна дата.
- Един и същ въпрос може да се задава неограничен брой пъти и всеки път е валиден отговорът от най-скорошното допитване.
За да имат практическа стойност подобни промени, започването на процедура за провеждане на референдум трябва да бъде сравнително лесно осъществимо от всички заинтересовани страни. В обществен интерес е както да може да се инциира допитването до народа от държавните институции, така и да е възможно това да става чрез (неголеми) групи от активни граждани, тъй като в крайна сметка решението по зададения въпрос остава в ръцете на избирателя. Приложими са следните два независими начина за изискване на провеждането на допитване:
- Чрез подписка от 1% от имащите право на глас (около 65 хил. души) – Прагът е достатъчно нисък, за да може сравнително лесно да бъдат събирани подписите (или в най-общ смисъл съгласието, ако съществува електронна система за това) на граждани и не е по-висок от необходимия брой хора гласували за дадена партия, за да получава тя държавна субсидия. В такъв смисъл, ако даден брой гласуващи са достатъчно много за отделянето на публични финанси за субсидиране на дадена партия, то не може да се очаква, че са прекалено малко за изискване за произнасяне на суверена по общественозначими въпроси!
- Всяка от държавните институции трябва да може да започва допитване (в известен смисъл „вот на доверие”), като по този начин да си осигури подкрепа за прокарване на дадена политика.
За провеждането на референдума, разбира се, трябва да е налична система за гласуване, гарантираща неманипулируемостта на вота (или поне силно ограничаваща възможностите за манипулация). В най-общи линии трябва да бъдат актуализирани и проверени избирателните списъци, като това е съвсем тривиална задача при работещ електронен регистър на гражданите. Така или иначе, това е необходимо, за да работи предложената в друг наш текст методика за електронно гласуване. Нищо не пречи да присъства и активна регистрация, но това е въпрос за друга дискусия.
Предполагайки, че съществува активна система за електронно гласуване, провеждането на референдумите може да бъде организирано чрез създаването на общ електронен регистър на предложенията, в който постъпват потенциалните въпроси за референдум. Този регистър трябва да е достъпен, както дистанционно, така и от компютърни терминали разположени във всяка община (аналогично на начина описан за провеждане на електронното гласуване). Въпроси могат да постъпват от всеки избирател и от всяка от държавните институции.
Гражданите заявяват желанието си за провеждане на допитване по дадения въпрос в рамките на 6 месеца от регистрирането му в системата, като след изтичането на този срок предложението бива отхвърлено, ако не успее да събере съгласие от поне 1% от имащите право на глас. Това първично одобрение на въпроса е необходимо, за да се гарантира минимална представителност и заинтересованост на избирателя към поставения проблем.
При условие, че предложението е събрало необходимото одобрение от избирателите, то автоматично бива препратено до Конституционния съд за тълкувателно решение по законността на въпроса – дали не противоречи на основния закон и дали попада в описаните ограничения (не се отнася до държавния бюджет и не изменя съдебни решения). За изчерпателност и простота съдът също определя дали въпросът е еднозначен. В рамките на 1 месец компетентната институция (съдът) приема, или, при условие че не са изпълнени необходимите условия, мотивирано отхвърля предложението.
След като предложението е получило одобрение от съда, може да бъде насрочена дата за провеждане на референдума. Има две практични възможности за това:
- Президентът с указ насрочва дата за провеждането на референдума.
- Датата за допитването се насрочва автоматично – за даден период, примерно на всеки 3, 4 или 6 месеца, се провежда референдум, включващ всички одобрени през този период въпроси.
Независимо от начина на насрочване на датата за референдума, трябва да е отделено някакво минимално време (например 1 месец) за обществено обсъждане на въпроса/въпросите на референдума преди самото гласуване. Както и при електронното гласуване, няма необходимост изборният процес да е ограничен до един единствен ден, а е възможно, даже практично, гласуването да продължава 1 седмица. По този начин във вота ще могат да се включат повече хора в удобно за тях време. Резултатът от референдума се обнародва в рамките на 1 седмица, като е възможно (при необходимост) да бъде поставен и минимален праг за представителността на допитването, например 10% от имащите право на глас. Особен е случаят, когато има противоречащи въпроси в рамките на една кампания, като при това положение за приет се смята този събрал повече гласове, независмо утвърдителни или не.
Фиг. 2 Схема на предложената процедурата за провеждане на референдум.
Сравнително ясно е, че предложеният начин за пряко участие на гражданите във властта е по-прост от настоящия и позволява значителна намеса на суверена в управлението на държавата, но това е и целта на тези промени. Иззети са на практика всички възможностти на Народното събрание да блокира или бави процеса, но за да бъде реализирана тази схема са необходими ключови изменения в конституцията. За съжаление не е ясно дали има политическа и гражданска воля за толкова радикални промени, но въвеждането им би позволило на гражданите да участват пряко в управлението, и то не само на хартия.
